« Les relations entre la Douane et les entreprises face à l’évolution du commerce mondial »
Compte rendu de lecture
A l’heure où les organisations internationales s’interrogent sur l’avenir du rôle de la Douane, prise entre la nécessité de faciliter les échanges commerciaux et celle d’assurer à tout prix la sécurité et le respect de l’ordre public, l’étude publiée récemment par l’Observatoire des Réglementations Douanières et Fiscales (ORDF) vient apporter des éléments de réflexions particulièrement précieux sur les relations de la Douane et des entreprises. Ses auteurs, en effet, personnalités entièrement indépendantes aussi bien de l’administration que du monde des affaires, ont souhaité présenter un tableau objectif de la situation actuelle telle qu’ils la perçoivent à travers leurs expériences professionnelles et leurs recherches scientifiques.
Mis en ligne sur le site Internet de l’Institut de l’entreprise (www.institut-entreprise.fr) en mai 2006, cet ouvrage d’une soixantaine de pages a précédé de quelques semaines la parution du « Rapport sur le traitement douanier des grands opérateurs du commerce international », établi par M. François CAILLETEAU, Inspecteur général des Finances à l’issue de sa mission d’audit de modernisation. Cette pure coïncidence – car nous savons que c’en est une – atteste de l’actualité du sujet et de l’intérêt que présente, pour les entreprises comme pour l’administration, toute tentative visant à faire évoluer une situation encore trop souvent marquée par la méfiance et l’attachement au passé.
A travers une série de chapitres thématiques fortement structurés, les auteurs se sont donc efforcés de tracer le tableau de la situation actuelle et d’en apprécier les forces et les faiblesses.
Ainsi, en matière d’information réciproque des entreprises et de la Douane, ils regrettent que, contrairement aux améliorations sensibles que l’on observe dans la diffusion vers les usagers de l’ensemble de la réglementation applicable, les milieux d’affaires éprouvent encore en revanche beaucoup de mal à se faire entendre des autorités nationales et communautaires, le relais des organisations professionnelles manquant sans doute en l’occurrence de pugnacité.
Ils s’attachent ensuite à percer le sens d’une notion souvent utilisée : celle de « partenariat Douane-entreprises », au nom de laquelle se développe une certaine forme d’action administrative visant à encourager et à aider les entreprises travaillant à l’international, notamment grâce au recours à l’aménagement personnalisé des procédures et à la fourniture de conseils en tous genres. Comment ne pas voir, cependant, qu’il ne suffit pas de substituer au terme d’ « usagers de l’administration » celui de « client » pour que s’atténue le déséquilibre sous le signe duquel sont placées par nature les relations entre une administration régalienne et des opérateurs privés ? Feindre de croire que la Douane peut devenir à terme un véritable « partenaire » des entreprises c’est oublier que sa fonction principale reste bien de les contrôler.
C’est ici, d’ailleurs, que l’ouvrage apporte des éléments de réflexion éclairants en procédant à une comparaison sans complaisance entre « les contrôles fiscaux, modèles d’équilibre entre le rôle du fisc et les intérêts des contribuables » et « la spécificité des vérifications et contrôles » douaniers. Alors que les contrôles fiscaux, dont l’efficacité peut difficilement être mise en doute, sont assortis de nombreuses garanties pour le contribuable. On citera notamment celle qui résulte de l’obligation imposée à l’administration d’adresser au préalable un avis de vérification et de lui remettre la « charte du contribuable vérifié » qui doit lui permettre de savoir comment se déroulera le contrôle et qui en résume les conditions générales. De même, l’administration fiscale ne peut à sa guise revenir sur un contrôle terminé. Enfin, pour les entreprises petites ou moyennes, les vérifications doivent s’effectuer dans un délai limité à trois mois. Par comparaison, les pouvoirs des agents des douanes ne semblent connaître d’autres limites que celles qu’ils s’imposent eux-mêmes. Il est vrai que, derrière le contrôle douanier, se cache l’obsession de la recherche de la fraude, héritage de la période antérieure à la Révolution et que, contrairement à ce qui se passe en matière fiscale le « climat » des vérifications se rapproche singulièrement de celui d’une enquête policière. C’est pourquoi les agents des douanes disposent de pouvoirs souvent qualifiés d’exorbitants, en particulier des droits de visite des navires, y compris les navires de guerre et des locaux professionnels. Les personnes qui font l’objet d’un contrôle ne disposent en revanche que de rares garanties, même si, par le biais d’une simple réponse ministérielle à la question d’un parlementaire (JO du 6 septembre 2005, p. 8347), il a été concédé qu’elles peuvent avoir recours à un avocat pendant les contrôles.
Comment ne pas dénoncer, dans ces conditions, l’inadaptation du contentieux douanier français au monde contemporain ? On ne peut qu’être surpris, en effet, par l’étrange parfum de droit pénal qui flotte au prétoire à l’occasion d’agissements qui ne devraient pourtant en général relever que d’une appréciation administrative. La moindre peccadille dégénère en infraction ainsi que le prévoit expressément l’article 410 du Code des douanes. La présomption d’innocence est résolument écartée. L’intention délictueuse est présumée. Toute constatation de faits délictueux effectuée par deux fonctionnaires, dès lors qu’elle est inscrite dans un procès-verbal, acquiert une force probante quasi-absolue et ne peut être combattue que par la procédure d’inscription de faux, périlleuse pour celui qui ne parviendrait pas à justifier sa demande. Les pénalités encourues sont considérables. Seul espoir de rémission : la conclusion d’une transaction, dont les termes sont laissés à l’initiative de l’administration. Elle mettra fin aux poursuites pénales mais, contrairement à ce que croient beaucoup d’opérateurs, elle vaudra reconnaissance de l’infraction et, par conséquent, constituera le premier terme d’une récidive éventuelle.
C’est donc un bilan en demi-teintes que dresse l’ouvrage de l’ORDF, dont la portée aurait été limitée si ses auteurs n’avaient eu le souci d’accompagner leur constat d’une série de recommandations précises.
L’inquiétude qu’ils ressentent devant les insatisfactions actuelles n’est pas en effet d’ordre idéologique. Elle part du constat très pragmatique – et rejoint en cela celui de François CAILLETEAU – selon lequel de nombreux opérateurs, français ou étrangers, manifestent une désaffection navrante à l’égard du dédouanement en France et préfèrent effectuer leurs opérations douanières en Belgique ou aux Pays-Bas. Ils entraînent dans leur sillage une série d’activités essentielles au développement de notre économie. Plutôt que de s’affliger de ce mouvement d’exode vers des pays plus accueillants et plus compréhensifs, il est effectivement temps de s’interroger sans complaisance sur nos faiblesses et de tenter d’y remédier.
Parmi les améliorations suggérées, on saura gré aux auteurs de l’ouvrage de ne pas avoir dressé un simple catalogue de mesures techniques mais d’avoir centré leurs observations sur l’essentiel, à savoir sur la modification souhaitable des relations entre les entreprises et la Douane. A cet égard, la difficulté majeure tient probablement à l’attachement irrationnel et d’une certaine manière fascinant de l’administration des douanes française à son passé.
Résolument novatrice lorsqu’il s’agit d’adapter ses procédures aux progrès technologiques, elle se révèle singulièrement réfractaire à toute réforme d’ensemble du Code dont elle assure l’application quotidienne. Tout récemment encore, le Ministre du budget, répondant à la question écrite d’un parlementaire, affirmait « l’ancienneté du code des douanes n’entraîne pas son inefficacité » et ajoutait que « au fil des années, le code des douanes a été modernisé afin de le rendre compatible avec les nécessités contemporaines » (Question n° 95486 de M. Louis Giscard d’Estaing, JO du 30 mai 2006, p. 5593, réponse au JO du 11 juillet 2006, p. 7294). Cette autosatisfaction ne peut que surprendre l’observateur objectif et l’encourager à réclamer une véritable prise de conscience de l’obsolescence désastreuse du code des douanes, dont dépend pour une part la restauration de la confiance sur laquelle pourront s’établir de nouveaux rapports entre les entreprises et la Douane.
Cela étant, il est clair – et c’est sur ce point que l’ouvrage de l’ORDF mérite d’être salué - que la Douane doit être invitée par tous ceux qui, de près ou de loin, participent à la vie économique nationale, à opérer une véritable « révolution culturelle » dont elle ne pourra en définitive qu’être bénéficiaire.
